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優化營商環境,政府切莫陷入“應試”教育
——訪北京天達共和律師事務所律師合伙人張佳春
2019-03-22 00:00:00      中國經濟導報


中國經濟導報記者|楊虹

    見到北京天達共和律師事務所律師合伙人張佳春時,他手里正拿著《2019年營商環境報告:為改革而培訓》仔細翻看。在2019年全球營商環境排名中,中國排名大幅上升,從第78位上升至第46位,進入全球排名前50的經濟體之列。
    “世界銀行營商環境評價體系的排名考察有十項指標,包括創辦企業、辦理施工許可、電力供應、注冊財產、獲得信貸、保護少數股東、納稅、跨境交易、合同執行和破產處理。這10大指標反映了企業的全生命周期的運行情況,從開辦企業到破產處理,每個指標又分別從幾個維度衡量。”張佳春表示,這是一套能相對比較科學衡量和評估各國私營經濟發展環境的指標體系。
    對于中國排名的大幅提升,張佳春說:“我們在工作中也切實地感受到了我們國家在優化營商環境方面的確下了很大功夫,尤其是頂層設計。世界銀行營商環境評估的引入,更體現了監管層的重視程度空前提升。”
    
營商環境評估給企業帶來了真實的獲得感

    張佳春表示,黨中央、國務院高度重視深化“放管服”改革、優化營商環境工作,近年來部署出臺了一系列有針對性的政策措施,優化營商環境工作取得積極成效。作為抓手之一的世界銀行營商環境評估的引入,對我國行政管理服務改革從企業視角切入提供了新的路徑。
    2001年世界銀行提出“加快發展各國私營經濟”新戰略,需要建立一套衡量和評估各國私營經濟發展環境的指標體系,“營商環境”一詞正式提出。
    張佳春表示,營商環境概念將原有平行縱向的部門化管理模式轉變為一體化的集合管理服務,建立了行政權力橫向聯系的節點,再造了系統化的營商法制體系。比如,“辦事時間”和“辦事費用”兩個關鍵指標的持續優化和改進,確確實實讓企業有獲得感,而且明顯增強了全社會對反腐敗、制度建設、政府誠信等大政方針的認同。
    
營商環境評估體系使營商環境建設更可信

    據介紹,根據世行營商環境報告方法論,測評團隊除了通過研究經濟體現行法律法規進行標準測評外,同時也通過與多個受訪者進行大量訪談、調研以減少誤差。
    談到世行的營商環境評估體系,張佳春表示營商環境引入第三方評估機制,使得行政評價的方式從系統內的評比考核,轉為專業第三方廣泛調查獲取的公開可比數據。且因為評估體系本身有較為充分的經濟學與法學理論的支撐,這些評估數據的多樣性分析,又為營商環境的進一步改進提供了量化的指引。
    由于營商環境評估體系的數據去除了不同地域之間基于歷史、自然資源秉賦不同而導致的發展差異要素,使得其評估結果更直接反映了當下地方政府行政工作狀況。去差異化比較,使得經濟發展相對落后地區的政府機構有了與先進地區比改革、比工作成果的機會和目標,促進了“放管服”改革的普遍性與自覺性。“簡而言之,阿富汗可以與美國比較,中國的三四線城市可以與北上廣深比較。”張佳春說。
    
加強優化營商環境評估工作“素質教育”

    張佳春在調研中發現,營商環境評估工作已經出現“應試”現象。從目前的世界銀行營商環境評估和國內22個城市營商環境評估工作實踐來看,被評估城市在觀念上都非常重視,但在實際工作中針對評估試卷中涉及的評估事項,不同政府部門采取的應對措施大致可分以下三種:一是對評估事項涉及的相關行政流程進行對應梳理,結合法規進行優化調整,使營商環境改進“名實相符”;二是對評估事項涉及的相關行政流程中存在的問題向評估專家進行解釋,希望專家認同現狀改變評分,以“應試教育”的思維圍繞得分統一答卷;三是對評估事項涉及的相關行政流程變相轉化,將某些行政環節從行政程序中移出,變成帶壟斷性的商業服務項目,貌似行政時間縮短,但企業的辦事效率并未提高,有些費用甚至有所增多。
    在張佳春看來,隨著“放管服”工作的深入推進,易改好改的行政便利化措施已基本出臺完畢,真正觸及“利益”的行政痛點和需要深入研究的行政難點逐步呈現出來,各種現實困難要素的交叉重疊,使營商環境的持續改革有進入平臺期的情況,“應試”“改分”的傾向已經出現。
    之所以出現上述傾向,張佳春認為是由于目前地方政府受限于行政工作的繁重現實,營商環境改善基本集中于與評估項目直接對應的行政流程的效率化,但對營商環境體系建設缺乏更全面深入的學習與研究。同時,對外宣講與考核也局限于相關得失分數項目,整個營商環境建設知其然多,知其所以然少,把營商環境局限理解為相關考核領域的現象具有普遍性。
    因此,張佳春建議,營商環境評估中的認識與教育工作應加強。無論是世界銀行營商環境評估,還是我國政府借鑒世行經驗建立中國特色的營商環境評估體系,雖然最終的表達方式都是直觀的數據與排名,但其目標是促進行政法制體系的建設和持續優化。數據的背后都是基于大量的調查與科學研究后才確定的結構化的評估體系,具有廣泛而深入的當代行政法律理論內涵。“營商環境的持續改善需要加強相關地方政府機構的理念教育,以及有針對性的專業化培訓,將現象的改變提升為法律制度建設,把指標體制概念真正轉變為對法制環境的認知。”張佳春表示。
    另外,張佳春提到,營商環境評估中反饋機制待完善。營商環境評估的指標體系具有持續測量與定量反饋的特性,但營商環境評估追求的政府與社會之間互動與反饋機制尚不完善,營商環境評估的專家團隊成員缺乏持續的理論更新,專家團隊與行政機構之間互動反饋和參與改進建設的機制不盡完善。“這些問題不盡早注意并著手解決,可能會弱化營商環境建設的可持續性和有效性。”張佳春說。

【期號:3433】【版面:05】【作者:楊虹】打印本頁
 
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