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啥是隱性債務?
2019-02-26 00:00:00      中國經濟導報


周岳

    下一步按照堅定、可控、有序、適度的要求,穩妥處理地方政府債務風險,開前門堵后門,一方面,發揮政府規范舉債的積極作用,支持重大在建項目建設和補短板;另一方面,規范政府債務管理,既要確保地方政府債券不出風險,也要嚴格控制地方政府隱性債務風險。
    2018年底,全國財政工作會議在部署2019年重點工作時強調,要在大幅增加地方政府專項債券的同時,嚴格控制地方政府隱性債務,有效防范化解財政金融風險。那么,到底什么是隱性債務?隱性債務是如何產生的?未來又該如何化解?

違規舉債背后的隱性債務

    2015年1月1日新預算法實施后,地方政府舉債的唯一合法方式就是發行地方政府債券(一般債券、專項債券),但是地方政府通過PPP或購買服務等方式變相融資的行為屢禁不止。《國務院關于2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中的地方政府債務審計情況顯示:截至2015年底,部分地區仍在違規或變相舉債,浙江、四川、山東和河南通過違規擔保、集資或承諾還款等方式,舉債余額為153.5億元;部分地區出現隱性債務,內蒙古、山東、湖南和河南在委托代建項目中,約定以政府購買服務名義支付建設資金,涉及融資175.65億元;浙江、河南、湖南和黑龍江在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中,不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。
    根據2017年12月公布的《財政部關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》,地方政府隱性債務產生的主要原因有四種:一些地方黨政領導干部政績觀不正確,具體行為包括:過度舉債謀“政績”,超過財力可能鋪攤子,無序舉債搞建設;項目建設缺乏統籌規劃和長遠考慮,急于超前發展,只管舉債建設、不考慮還錢。項目實施責任不落實,基礎設施建設項目把關不嚴,沒有充分考慮地方政府還款能力,或者未按項目批復要求落實各項建設資金來源。部分金融機構推波助瀾,金融機構存在財政兜底幻覺,沒有按照市場化原則嚴格評估政府背景項目風險,放松風險管控要求,大量違規提供融資,通過合同約定由地方政府回購或保證最低收益等方式,助推地方政府變相舉債。違法違規融資行為問責不到位,對相關違法違規人員問責不到位,約束軟化,處罰不嚴。
    根據梳理,目前只有個別省市公布了較為詳細的隱性債務規模,如河南省濮陽市的華龍區、范縣、南樂縣,寧夏回族自治區彭陽縣、山東省濟南市長清區、青海省黃南州、安徽省合肥市等。7個地方隱性債務規模是顯性債務規模的30%~360%,其中5個地區隱性債務規模超過顯性債務,且有2個地方隱性債務是顯性債務的3倍以上。

治標事小,治本事大

    財政部在摸底地方隱性債務的同時,要求各地政府制定債務化解辦法,安排逐筆債務的化解安排。根據各地公開資料顯示,目前確定的化解方法主要有6種:
    (1)安排財政資金償還:計劃安排年度預算資金、超收收入、盤活財政存量資金等償還的債務規模;(2)出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還:計劃通過出讓相關股權取得收益償還的債務規模;(3)利用項目結轉資金、經營收入償還:計劃由企事業單位利用項目結轉資金、經營收入償還(不含財政補助資金)的債務規模;(4)合規轉化為企業經營性債務:計劃將具有穩定現金流的債務合規轉化為企業經營性債務的規模;(5)借新還舊、展期等:計劃由企事業單位協商金融機構通過借新還舊、展期等方式償還的債務規模;(6)破產重整或清算:計劃對債務單位進行破產重整,并按照公司法等法律法規進行清算,相應化解的債務規模。
    化解隱性債務不僅要治標,更要治本。上述關于隱性債務的化解方法是解決當務之急的治標之策,關鍵是要結合地方債務形成機制,從根本上推動財政體制改革。隨著各地隱性債務摸底排查工作的開展和違規舉債問責力度的加大,短期內地方政府的財力或許會受到吃緊影響,這將倒逼我國深化財稅體制改革的加快推進。

隱性債務的市場影響

    從2018年以來具體政策脈絡看,地方債務監管節奏有所緩和。2018年以來在地方政府債務嚴監管背景下,平臺融資渠道收窄、新增投資減少,導致基建投資失速下滑。隨著中美貿易摩擦加劇,經濟下行壓力加大,2018年7月23日國務院常務會議提出“有效保障在建項目資金需求”,并且“引導金融機構按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求”,釋放出明確的政策調整信號。此后,8月18日銀保監會下發《關于進一步做好信貸工作提升服務實體經濟質效的通知》,強調“支持基礎設施領域補短板”。而10月31日國務院發布的《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》,意味著結構性去杠桿節奏放緩,城投平臺融資環境改善,市場始終擔心的“再融資風險”和“處置風險的風險”大幅降低。
    從大的政策基調看,嚴控地方政府債務紅線沒有改變。目前地方政府顯性債務低于預警標準,以債務率(債務余額/綜合財力)衡量的話,2018年為76.6%,遠低于100%的警戒標準。但隱性債務防化工作絲毫不能放松,按照2019年1月底財政部的說法,“下一步按照堅定、可控、有序、適度的要求,穩妥處理地方政府債務風險,開前門堵后門,一方面,發揮政府規范舉債的積極作用,支持重大在建項目建設和補短板;另一方面,規范政府債務管理,既要確保地方政府債券不出風險,也要嚴格控制地方政府隱性債務風險。”
    對于城投擇券而言,政策微調帶來修復性投資機會,但有所為有所不為。隨著城投融資政策的邊際調整,從近來城投發債的回升情況看,城投公司的融資已略有改善,投資者2018年上半年對城投的悲觀和謹慎情緒也有所修正,在利率債收益率大幅下行,產業債仍有一定信用風險的背景下,城投債具有一定的估值修復性投資機會。但是在隱性債務約束并未完全放開的情況下,大幅度下沉資質仍需謹慎。結合我們調研了解的情況,不管是金融機構還是城投平臺,對后續項目建設和資金投放的謹慎態度尚無實質性的改變。平臺融資條件結構性改善的背后,“市場化原則”依舊,轉型不會停止,城投平臺主體之間資質分化仍是大趨勢。建議挑選經營性資產覆蓋較好,仍能通過合規形式承接公益性/準公益性項目,且負債結構更加合理的城投主體,適度下沉行政層級,擇優選券。
    (作者系國金證券固收分析師)

【期號:3418】【版面:03】【作者:周岳】打印本頁
 
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